Große Aufgaben, erschwerte Bedingungen: Die Weltklimakonferenz in Glasgow gilt als eine der letzten Chancen, das 1,5-Grad-Klimaschutzziel einzuhalten. Dafür jedoch muss bei den Verhandlungen einiges in Bewegung gebracht werden – trotz Pandemie und teils belasteten politischen Beziehungen. Wo liegen die Knackpunkte und wie stehen die Aussichten?

COP26 ist der fünfte Weltklimagipfel nach der historischen Konferenz von Paris, auf der im Jahr 2015 das zurzeit geltende Klimaabkommen beschlossen wurde. Damit markiert die Klimakonferenz von Glasgow einen wichtigen Abschnitt der internationalen Klimaschutzbemühungen. Laut Abkommen sind jetzt wesentliche Nachbesserungen an den nationalen Emissionsminderungszielen fällig. Zudem sind noch immer viele Detailfragen zur Finanzierung von Klimaschutz und Anpassung der ärmeren Länder offen und auch das Regelbuch von Paris ist noch immer nicht verabschiedet.

Zu verhandeln gibt es demnach vieles und die Erwartungen sind hoch. Ob allerdings die COP26 angesichts der teils verhärteten Fronten und der erschwerten Bedingungen der Pandemie die erhofften Ergebnisse bringen kann, ist fraglich.

Längst ist der Klimawandel mehr als nur bloße Theorie: Eskalierende Wetterextreme wie Überflutungen, Dürren oder Waldbrände demonstrieren, welche Folgen die globale Erwärmung schon jetzt in vielen Gebieten der Erde hat. Und wem diese subjektiv spürbaren Erfahrungen nicht reichten, der bekam es im August 2021 noch einmal schwarz auf weiß: Der sechste Weltklimabericht machte deutlich, dass die Zeit für einen effektiven Klimaschutz abläuft.

Und auch die Vorgaben für den Klimaschutz formulierte das International Panel on Climate Change (IPCC) in seinem Bericht sehr konkret: Wenn die Erwärmung auf ein erträgliches Maß von 1,5 Grad gegenüber präindustriellen Werten begrenzt werden soll, darf die gesamte Menschheit nur noch maximal 300 Gigatonnen CO2 freisetzen. Bis spätestens Mitte dieses Jahrhunderts müssen die anthropogenen Emissionen zudem Netto-Null erreichen.

Pariser Abkommen gibt die Aufgaben vor

Im Klimaabkommen von Paris im Jahr 2015 haben sich die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention zu genau diesen Zielen verpflichtet. Was das Abkommen beinhaltet, formulierte vor kurzem noch einmal sehr klar der UN-Generalsekretär António Guterres: „Es bedeutet, die Emissionen soweit zu reduzieren, dass die Erwärmung auf 1,5 Grad gegenüber den präindustriellen Werte begrenzt bleibt. Es bedeutet, den Klimaschutz in ärmeren Ländern mit 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr zu unterstützen. Und es bedeutet, finanzielle Hilfe für Anpassungsmaßnehmen und die Eindämmung der Klimafolgen bereitzustellen.“

Heute, sechs Jahre später, hat die Weltgemeinschaft keinen dieser drei Hauptpunkte des immerhin von allen Mitgliedsstaaten unterzeichneten Abkommens erfüllt. Entsprechend wichtig ist die aktuelle Weltklimakonferenz COP26 in Glasgow: Sie gilt als eine der letzten Chance, das Ruder doch noch herumzureißen und die in Paris beschlossenen Ziele zu erfüllen – bisher ist dies nicht einmal in Form von Absichtserklärungen der Fall.

Der nächste große Schritt

„COP26 ist enorm wichtig. Sie ist mindestens so bedeutsam wie die Klimakonferenz, die das Pariser Klimaabkommen angenommen hat“, erklärte der Physiker und Klimaforscher Bill Hare jüngst in „Science“. „Bei dieser Weltklimakonferenz müssen wir sehen, dass die Welt genügend Ehrgeiz zeigt, um die Langzeitziele des Pariser Abkommens einzuhalten.“

Zwei Wochen lang, vom 31. Oktober bis 12. November, werden rund 25.000 Menschen in Glasgow darüber diskutieren, ob und wie das Abkommen von Paris und sein ehrgeiziges Ziel noch erreicht werden kann. Mit dabei sind Regierungsvertreter der 197 Mitgliedsstaaten der Klimarahmenkonvention, aber auch Klimaschutzorganisationen und Interessenvertreter aus aller Welt. Ziel ist es, am Ende der Konferenz ein Abschlusspaper zu haben, in dem – im Idealfall – die noch bestehenden Diskrepanzen zu den in Paris beschlossenen Maßnahmen und Zielen behoben sind.

Schon jetzt ist klar, dass die Verhandlungen bei der COP26 unter alles andere als idealen Voraussetzungen stattfinden werden. Wegen der Corona-Pandemie musste die Weltklimakonferenz ohnehin schon um ein Jahr verschoben werden, aber auch in diesem Jahr wird das noch immer grassierende Coronavirus die Teilnahme erschweren. Hinzu kommen politische Spannungen zwischen einigen der großen Akteure.

Ungleiche Bedingungen durch die Pandemie

Die Corona-Pandemie schränkt vor allem für die ärmeren Länder die Möglichkeiten ein, es überhaupt nach Glasgow zu schaffen: In vielen Entwicklungsländern fehlt es an Impfstoff und nur ein Bruchteil der Bevölkerung ist bisher gegen das SARS-CoV-2 immunisiert. Der Kampf gegen Covid-19 und die damit verknüpften wirtschaftlichen Folgen hat das Budget vieler ohnehin armer Länder zusätzlich strapaziert.

Als Folge werden gerade Delegierte aus den am stärksten von den Klimafolgen betroffenen Ländern und Regionen wie den pazifischen Inselstaaten oder Afrika in Glasgow wahrscheinlich unterrepräsentiert sein. Schätzungen zufolge werden unter anderem rund ein Drittel der kleinen Inselstaaten keine Regierungsmitglieder zur Klimakonferenz schicken. Trotz der Möglichkeiten digitaler Teilnahme könnte dies ihre Chancen schmälern, ihre Standpunkte publik zu machen und durchzusetzen.

„Wir tun uns wirklich schwer damit, eine hochrangige Delegation zur COP26 zu bekommen“, erklärte beispielsweise Albon Ishoda, Botschafter der Marshall Inseln kürzlich gegenüber dem „Guardian“. Angesichts der immensen Schwierigkeiten für viele ärmere Länder, unter Pandemiebedingungen ans andere Ende der Welt zu reisen, sei es um so wichtiger, dass dieser Aufwand dann nicht umsonst bleibe: „Wir überqueren Ozeane und erklimmen Berge, um dort anwesend zu sein. Also vergeudet bitte nicht unsere Zeit, indem ihr sagt: Ach, wir verschieben dies auf eine nächste Konferenz“, sagtIshoda.

Belastete Beziehungen

Ebenfalls einer Einigung wenig förderlich sind die zurzeit zwischen vielen Ländern herrschenden politischen Spannungen. In Europa belastet der Brexit die Beziehungen zwischen der EU und Großbritannien, innerhalb der Europäischen Union gibt es Streit mit osteuropäischen Ländern wie Polen und Ungarn, die ihre nationale Agenda ohne Rücksicht auf den Rest der EU und deren Wertebasis durchsetzen wollen.

China und die USA liefern sich einen eskalierenden Handels- und Machtstreit, in dem es um wirtschaftliche Vormacht, aber auch militärische und territoriale Interessen im südchinesischen Meer geht. Im Rahmen ihrer neuen Seidenstraße haben die Chinesen zudem vor allem in Afrika und anderen ärmeren Regionen ihren Einfluss stetig ausgebaut. Es steht zu befürchten, dass sie diese Macht auch in den Klimaverhandlungen nutzen werden, um ihre Punkte durchzusetzen.

Russland ist das zweitgrößter Erdgasförderland weltweit und gehört zu den fünf größten Emittenten von Treibhausgasen. Obwohl Wladimir Putins Regierung in diesem Sommer ein Klimagesetz verabschiedet hat, gibt es bisher keine Anzeichen dafür, dass das Land seine Förderung fossiler Brennstoffe und die besonders hohen Emissionen des potenten Treibhausgases Methan einschränkt.

Sowohl Putin als auch Xi Jinping und einige andere Länderchefs haben schon im Vorfeld der Klimakonferenz angekündigt, dass sie nicht nach Glasgow reisen werden. Auch das schränkt die Chancen für Kompromisslösungen und Fortschritte in den Verhandlungen ein.

Die Weltklimakonferenz in Glasgow markiert den Termin, bis zu dem eigentlich alle Länder ihre selbst gesetzten Emissions-Minderungsziele weiter verschärfen mussten. Denn das Pariser Abkommen sieht vor, dass die sogenannten Nationalen Selbstverpflichtungen alle fünf Jahre überprüft und angepasst werden. Reichen die eingereichten Maßnahmenpakete und Emissionsziele nicht aus, um das 1,5-Grad-Ziel zu halten, muss nachgebessert werden.

Minderungsziele mit Kurs auf 2,7 Grad – bisher

Genau das ist der Fall: Im Juli 2021 veröffentlichte das UN-Klimasekretariat UNFCC eine Bilanz der bis dahin eingereichten nationalen Selbstverpflichtungen (NDC). Demnach würden die globalen Treibhausgasemissionen bis 2030 nicht sinken, sondern um weitere 16 Prozent gegenüber 2010 ansteigen. Selbst wenn diese Minderungsziele umgesetzt würden, wäre die Menschheit auf einem Kurs zu 2,7 Grad Erwärmung.

„Dieser zu erwartende Anstieg ist Grund zu großer Besorgnis“, sagte Patricia Espinosa, Leiterin es UN-Klimasekretariats. „Dies steht in scharfem Kontrast zu den Appellen der Wissenschaft zu schnellen, nachhaltigen und tiefgreifenden Emissionsminderungen, um zumindest die schwersten Klimafolgen abzupuffern.“

Einige der größten Emittenten fehlen noch

Allerdings haben noch längst nicht alle Vertragsstaaten ihre Minderungsziele erneuert – ausgerechnet einige der größten Emittenten fehlen nochj, wie am 26. Oktober 2021 der Emissions-Gap-Report des UN-Umweltprogramms UNEP aufzeigte. Zwar haben mit den USA, Australien, Großbritannien, Japan oder der Europäischen Union einige der Länder mit hohem CO2-Austoß neue NDCs eingereicht. Aber China und Indien – der größte und der drittgrößte Emittent von Treibhausgasen, haben sich noch nicht gerührt. Bedeckt hält sich auch Russland, das ebenfalls zu den Top 5 der Emittenten gehört und das das Pariser Abkommen erst mit Verzögerung ratifiziert hat.

„Wir können das 1,5 Grad Ziel nur erreichen, wenn alle G20-Staaten, die zusammen für 80 Prozent der globalen Emissionen verantwortlich sind, sich zu entschiedenerem Handeln in Form neuer oder upgedateter NDCs verpflichten“, betont UN-Generalsekretär Guterres. Insgesamt haben 120 Staaten bis Ende Oktober 2021 neue oder aktualisierte NDCs eingereeicht. Aber sie decken nur gut die Hälfte der gesamten Treibhausgasemissionen weltweit ab, so der UNEP-Bericht.

Echte Handlungsabsicht oder nur heiße Luft?

Hinzu kommt: Ob ein Land seine eingereichten Minderungsziele einzuhalten gedenkt oder ob es sich um leere Versprechungen handelt, ist nicht nachprüfbar. Ausgerechnet beim Gastgeberland der diesjährigen Klimakonferenz bezweifeln dies einige. Großbritannien gehört mit einer geplanten Emissionsverringerung auf 68 Prozent im Vergleich zu 1990 und einem Erreichen der Netto-Null-Emissionen bis 2050 auf dem Papier zu den Staaten mit ehrgeizigen und dem globalen Ziel zuträglichen Klimaschutzzielen.

Durch eine stärkere Verlagerung der Stromproduktion von Kohle auf Erdgas legten die Briten 2016 mit sechs Prozent Emissionsminderung in einem Jahr gut vor. Jetzt aber scheint die Entwicklung eher in die Gegenrichtung zu gehen: Das Land hat die Erdölförderung in einem neuen Vorkommen in der Nordsee genehmigt und will an der Nordwestküste des Landes ein neues Kohlebergwerk eröffnen – erstmals seit 30 Jahren.

Deutschland hat sein Klimaziel für 2020 nur dank der Corona-Pandemie knapp eingehalten. Aber für 2030 sieht es nach einer Prognose des Bundesumweltministeriums vom August 2021 eher mau aus: Werden keine zusätzlichen Maßnahmen ergriffen, wird der CO2-Ausstoß bis 2030 nur um 49 Prozent zurückgehen, statt wie im Klimaschutzgesetz vorgegeben um 65 Prozent. Ob die neue Bundesregierung hier nachbessern kann, wird sich zeigen müssen.

Aber die CO2-Emissionen sind nicht der einzige Knackpunkt beim internationalen Klimaschutz…

Ein weiterer großer Streitpunkt auf der Weltklimakonferenz von Glasgow werden die Finanzen sein. Weil ärmere Länder einen erheblich geringeren Anteil an den anthropogenen Emissionen haben, aber gleichzeitig zu den Hauptleidtragenden des Klimawandels gehören, sollen sie sowohl bei Klimaschutzmaßnahmen als auch bei Anpassungen an die Klimafolgen unterstützt werden.

Bereits im Jahr 2010 hatten sich die OECD-Staaten darauf geeinigt, aus privaten und staatlichen Geldern jährlich 100 Milliarden US-Dollar für die Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen in ärmeren Ländern bereitzustellen. Ab 2020 soll, so der damalige Beschluss, diese Summe erreicht sein. Bei der Pariser Klimakonferenz 2015 wurde dies noch einmal bekräftigt und man beschloss, die pro Jahr bereitgestellte Summe ab 2025 weiter aufzustocken.

Undurchsichtige Abrechnungen

Das Problem jedoch: Die Gelder werden nicht in einen zentralen Fond eingezahlt, sondern die Industrieländer haben sich verpflichtet, jährlich einen Teil ihres Budgets in Form von finanziellen oder technischen Hilfen in Klimaschutzmaßnahmen in den Entwicklungsländern zu investieren. Für diese meist bilateral geleisteten Hilfen gibt es aber keine einheitlichen Abrechnungsmodalitäten, so dass die tatsächlich geleisteten finanziellen Hilfen nur schwer erfassbar und vergleichbar sind.

Hinzu kommen Streitigkeiten darüber, was überhaupt dafür angerechnet werden darf. “ Ein Vierteljahrhundert nach dem Beginn der Klimaschutzverhandlungen fehlt uns noch immer ein adäquates System, um die internationale Klimaschutzfinanzierung zu definieren, zu kategorisieren und nachzuverfolgen“, konstatierten Romain Weikmans von der Freien Universität Brüssel und seine Kollegen bereits 2019 im Fachmagazin „Climate and Development“.

Wie groß ist die Zahlungslücke?

Laut OECD, die die Meldungen zu den im Rahmen dieser Verpflichtungen geleisteten Zahlungen verwaltet, sind bisher nur rund 80 Milliarden US-Dollar an Geldern geflossen. Einige Akteure, vor allem aus den Entwicklungsländern, bezweifeln selbst dies und halten die tatsächliche Summe für weit niedriger. Schon 2015 kritisierte der indische Beauftragte für Klimafinanzen, Rajasree Ray: „Die fundamentalste Abwägung wäre es gewesen, die insgesamt von den Industrieländern für die Klimafinanzierung gezahlten Summen mit denen zu vergleichen, die tatsächlich bei den Entwicklungsländern eingegangen sind. Davon ist im Bericht aber nicht die Rede.“

Zwar wurden im Pariser Klimaabkommen einige Beschlüsse gefasst, durch die die Klimafinanzierung transparenter werden soll, darunter eine von Experten durchgeführte Prüfung aller gemeldeten Zahlungen. Die Details und Umsetzung stehen aber noch aus. Strittig ist ebenfalls, welcher Anteil der Klimafinanzierung für Klimaschutzmaßnahmen in ärmeren Ländern gezahlt werden soll und welche für Klimafolgen-Anpassungen.

Was sind die Aufgaben für die COP26?

Bei der COP26 in Glasgow wird es daher zum einen darum gehen, noch säumige Zahler auf Kurs zu bringen und von ihnen konkrete Verpflichtungen einzufordern. Zum anderen geht es auch um die Modalitäten, unter denen solche Zahlung angerechnet werden. Ebenfalls auf der Finanz-Agenda stehen Fragen dazu, wie die Klimafinanzierung langfristig weitergehen soll, in welchem Maße sie aufgestockt werden muss und welche Rolle ein Schuldenerlass spielen könnte.

„Die 100 Milliarden US-Dollar sind kaum mehr als eine Anzahlung auf das, was für Klimaschutz und Anpassungen in den Entwicklungsländern benötigt wird“, sagte UN-Generalsekretär António Guterres bei einem Vorbereitungstreffen für die COP26. „Schon jetzt benötigen ärmere Länder allein 70 Milliarden US-Dollar für die Anpassung an Klimafolgen und diese Summe könnte sich bis zu, Ende dieses Jahrzehnt auf 300 US-Dollar pro Jahr vervierfachen.“

Das Regelbuch

Neben den nötigen Nachbesserungen und Beschlüssen bei Emissionsminderungen und Finanzen wird es auf der COP26 in Glasgow auch darum gehen, das sogenannte „Regelbuch“ des Pariser Abkommens zu verabschieden. Dieses umfasst gewissermaßen das „Kleingedruckte“ und soll unter anderem die konkreten Verfahren regeln, durch die Verpflichtungen überprüfbar würden. Bisher wurde dieses Regelbuch zwar immer wieder auf den vergangenen Klimakonferenzen diskutiert und konkretisiert, verabschiedet ist es aber noch immer nicht.

„Wir müssen das Pariser Regelbuch endlich finalisieren“, betonte UN-Generalsekretär Guterres in seiner Rede. Vor allem die Blockade bei Artikel 6 über CO2-Märkte und die Transparenzregelungen müsse endlich überwunden werden. Ob dies gelingen wird, muss sich in Glasgow zeigen.