Droht das Aus für das Kyoto-Protokoll?

Auf der UN-Klimakonferenz im mexikanischen Cancún verhandelt die Weltgemeinschaft ab dem 29. November erneut über verbindliche CO2-Reduktionsziele – doch die Erfolgsaussichten gelten als eher mau. Experten erwarten nicht, dass sich die Staatengemeinschaft in diesem Jahr auf ein rechtsverbindliches internationales Klimaschutzabkommen einigen wird. Droht damit das Ende der internationalen Klimaschutzbemühungen?

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Professor Reimund Schwarze arbeitet am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ im Bereich „Ökonomie des Klimawandels“ und ist Sprecher für dieses Thema im Rahmen der Klimainitiative der Helmholtz-Gemeinschaft. Auch er wird nächste Woche an der Klimakonferenz in Cancun teilnehmen – mit Hoffnung, aber auch gebremsten Erwartungen. Hier seine Einschätzung der Situation vor dem Gipfel.

Die Spatzen pfeifen es seit langem von den Dächern, nun hat es auch die UN-Klimachefin Christiana Figueres erklärt: Ein rechtsverbindliches internationales Klimaschutzabkommen wird es auch auf der 16. Konferenz der Vertragsstaaten (COP16) der UN-Klimarahmenkonvention nicht geben. Ein Gipfeltreffen wie in Kopenhagen mit 115 Staatsoberhäuptern steht daher im mexikanischen Cancun nicht zu erwarten. Auch unsere „Klimakanzlerin“ hat ihre noch auf dem Petersberger Gipfel in diesem Jahr zugesagte Teilnahme mittlerweile abgesagt. Doch was bedeutet diese politische „Abmoderation“ für die internationale Klimaschutzpolitik?

„Post-Kyoto“: Keine Regelungen mehr ab 2012

Die Lage ist ernst: Eine weitere Vertagung verbindlicher Emissionsreduktionspflichten gefährdet die Wirksamkeit des Kyoto- Protokolls und damit den internationalen und den europäischen Emissionshandel. Das Kyoto-Protokoll bindet die Industrieländer – mit Ausnahme der USA – und die

Transformationsländer in Mittel- und Osteuropa sowie Russland an quantifizierte Emissionsreduktionsziele. Entwicklungs- und Schwellenländer wie Indien und China sind zwar Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls, aber von diesen Pflichten ausgenommen.

Die Minderungsziele für die Industrie- und Transformationsländer sind im so genannten Annex B des Kyoto-Protokolls niedergelegt. Sie gelten nur für die erste Verpflichtungsperiode (2008-2012). Für die Zeit danach gibt es keine Zielfestlegungen, auch keinen Automatismus der Fortschreibung früherer Zusagen. Alle 190 Unterzeichnerstaaten sind zwar nach wie vor an Ihre Unterschrift von Kyoto gebunden, so dass das Kyoto-Protokoll als völkerrechtlich verbindlicher Vertrag fortbesteht, allerdings

ohne quantitative Minderungsziele. Rein theoretisch könnte ein Land des Annex B also ab 2013 auch mehr emittieren, als es im Kyoto-Protokoll versprochen hat.

Emissionshandel in Gefahr?

Mit den fehlenden Reduktionszielen werden aber zugleich die Zwecke des internationalen Emissionshandels und des Clean Development Mechanism (CDM) ausgehöhlt, so dass auch deren Fortexistenz gefährdet wäre. Die Unsicherheitslage, die entstünde, würde den Preis für internationale Emissionsrechte so drücken, dass der offene Handel von Emissionsrechten auch im europäischen System in Gefahr geriete. Das europäische Handelssystem müsste zu einer Festung ausgebaut werden.

Wie kann dieses Szenario vermieden werden? Um zu rechtlich verbindlichen Minderungszielen bis 2013 zu kommen, müssten diese bis spätestens 3. Oktober 2012 von mindestens drei Viertel der 190 Unterzeichnerstaaten, also 143 Staaten, akzeptiert und durch ihre nationalen Parlamente ratifiziert werden. Die Chancen dafür sind beim jetzigen Stand der Verhandlungen gleich Null. Es könnte zwar rein theoretisch noch ein Abkommen auf der 17. Vertragsstaatenkonferenz (COP17) im Dezember 2011 in Kapstadt geben, aber der Ratifizierungsprozess in den Nationalstaaten wäre nicht in weniger als einem Jahr zu schaffen. Zur Erinnerung: Beim Kyoto-Protokoll dauerte der Ratifizierungsprozess acht Jahre.

Weichen müssen in Cancun gestellt werden

Wenn es daher in Cancun so kommt, wie es alle erwarten, sind praktisch nur noch zwei Szenarien möglich, um bis 2013 zu wirksamen Rahmenbedingungen für den Emissionshandel zu kommen: 1) die Vertragsstaaten verständigen sich in Südafrika auf unmittelbar mit der Unterschrift wirksame, vorläufige Minderungsziele oder 2) sie beschließen eine Verlängerung der ersten Verpflichtungsperiode (z.B. bis 2014).

Für beides müssten bereits in Mexiko die Weichen gestellt werden, denn das Kyoto-Protokoll kennt weder „vorläufige“ Emissionsreduktionsziele, noch erlaubt es eine einfache Verlängerung der Verpflichtungsperioden. In Cancun müssen daher vorsorgend Regeländerungen für das Kyoto-Protokoll beschlossen werden, sonst kommt es unvermeidlich zu einer Lücke zwischen der ersten und zweiten Verpflichtungsperiode. Die Phase nach 2012 wäre mit gravierenden Rechtsunsicherheiten verbunden, so dass Störungen im CDM und ein Preissturz bei den handelbaren Emissionsrechten einträten.

Mögliche Teilerfolge in der Finanzierung von Waldschutz und bei Anpassungsmaßnahmen in den Entwicklungsländern dürfen nicht darüber hinweg täuschen, dass in Cancun das Ende des Kyoto-Protokolls eingeläutet würde, wenn dort nicht vorsorgend Regeländerungen zu seinem Schutz und Erhalt beschlossen werden.

(Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ, 26.11.2010 – NPO)